Jeffrey Frankel, profesor de Harvard, observa que mientras más hablan los gobiernos de centroderecha de austeridad fiscal, menos la practican. Los conservadores Ronald Reagan y George W. Bush, por ejemplo, subieron el gasto, recortaron los impuestos y acumularon deudas sin precedentes. Algo parecido ocurrió en Nueva Zelandia en los 80.
En Chile, el gobierno de Sebastián Piñera ha reiterado la importancia que le asigna a una política fiscal austera. Pero al mismo tiempo ha anunciado déficits para cada año de su mandato, y al menos para el primero del período siguiente.
De acuerdo a sus propias proyecciones, el saldo fiscal efectivo promedio de la administración Piñera será deficitario en 0,88% del Producto Interno Bruto, PIB. Qué contraste con el superávit promedio de 3,95% del PIB -el más alto de nuestra historia- legado por la administración Bachelet.
En cuanto al saldo fiscal estructural -ajustado por los altibajos del ciclo económico-, el gobierno proyecta en 2010-13 un déficit promedio de 1,73% del PIB. Por contraste, usando el método de cálculo vigente el 2009, el gobierno de Michelle Bachelet promedió un leve superávit estructural de 0,1% del PIB. Y si se aplica retroactivamente la nueva metodología sugerida por el Comité Asesor que preside Vittorio Corbo, el déficit estructural promedio del anterior gobierno alcanza 0,55% del PIB -es decir, menos de un tercio del que hoy anticipa el gobierno para su período-.
Mírese por donde se mire, entonces, y de acuerdo a sus propias proyecciones, el gobierno de Sebastián Piñera ha optado por un camino fiscal mucho menos riguroso que el de Michelle Bachelet.
¿Cómo se explica la laxitud de la actual política fiscal? Descartemos algunas posibles explicaciones.
La culpa no es del terremoto
El gobierno ha estimado los gastos de reconstrucción en 8.400 millones de dólares, lo que en cifras redondas significa un punto porcentual del PIB al año por cuatro años. Podría presumirse que estos gastos extraordinarios explican los déficits.
Para verificar esa hipótesis, restemos el monto atribuible al terremoto de la brecha estructural promedio 2010-13. Resultado: el déficit promedio del gobierno de Piñera sigue siendo mucho mayor que cualquier medida de resultado estructural del gobierno de Bachelet.
En cuanto al balance efectivo -los pesos que efectivamente entran y salen de las arcas fiscales-, después de la corrección por el terremoto, el superávit de la administración Piñera sería 0,17% del PIB… ¡veintitrés veces menos que lo alcanzado por Bachelet!
Por lo tanto, el desastre del 27 de febrero no explica la diferencia en el resultado fiscal entre los dos gobiernos. Mejor dicho, no parece explicarla, porque aún no sabemos muy bien ni cuánto ni cuándo gastará el gobierno en reconstrucción. En aras de la transparencia sería bueno que hiciera lo que piden los parlamentarios de la Concertación: separar en el Presupuesto 2011 el gasto regular del excepcional requerido por el terremoto.
La culpa no es de las condiciones iniciales
La actual administración heredó una situación fiscal mejor que ningún otro gobierno en la historia de Chile. Aun después del costo extra provocado por la crisis internacional, al cierre del 2009 Chile era acreedor neto -es decir, teníamos más activos financieros que deuda pública-, cosa que no había ocurrido en nuestros 200 años de vida republicana.
Los países en esta situación se cuentan con los dedos de una mano. Por otra parte, estados como EE.UU., Gran Bretaña, Alemania o Francia tienen deudas públicas de 60% ciento del PIB o más.
Chile por supuesto que tuvo un déficit fiscal en 2009, como era natural y correcto en un año de crisis internacional profunda. Pero ese déficit se debió a caídas en la recaudación tributaria que ya se han revertido o a incrementos proempleo en la inversión pública, cuyo arrastre difícilmente alcanza más allá del 2011. Ésta es otra razón para concluir que los déficits que proyecta la administración Piñera tienen poco o nada que ver con la situación fiscal que recibió.
Política fiscal: La insoportable laxitud del ser
La culpa no es de la economía
La economía chilena ha demostrado tremenda fortaleza. A pesar de la crisis internacional y el terremoto, hoy crece con fuerza: más de 5% este año -en buena medida por el estímulo fiscal y monetario aplicado el 2009- y 6% el próximo.
Este crecimiento, sumado al alto precio del cobre, es una inyección de vitaminas para las cuentas fiscales. El propio gobierno ha estimado que los ingresos este año excederán en más de 2.400 millones de dólares lo estimado en la Ley de Presupuestos 2010. Y eso que el gobierno optó por rebajar el Impuesto de Timbres y Estampillas a partir de la segunda mitad del 2010, con lo que dejó de recibir 170 millones de dólares.
Y el fuerte incremento del precio del cobre de largo plazo -de 2,13 a 2,59 dólares la libra-le añade 2.000 millones de dólares en ingresos estructurales (es decir, de los que se pueden gastar) al Presupuesto 2011 y a los venideros.
¿Dónde están entonces las dificultades iniciales que supuestamente hacen inevitable tener un déficit fiscal en cada año del gobierno de Sebastián Piñera?
La culpa no es de la metodología
También podría pensarse que tales déficits resultan porque el gobierno se ha autoimpuesto un método de cálculo especialmente exigente. No es así.
El gobierno hizo suyas sin reparos las modificaciones contables que sugirió el Comité Asesor. Sea cual sea la justificación técnica para estos cambios -que no compartimos, por razones explicadas en un documento disponible en www.cieplan.cl-, el resultado es que si al gobierno de Bachelet la nueva metodología le redujo el espacio fiscal, al gobierno de Piñera se lo aumenta. Con los métodos vigentes en el 2009, el déficit estructural en el Presupuesto 2011 habría alcanzado a 2% del PIB. Con los nuevos métodos del Comité Asesor, la cifra se reduce a 1,8%.
La metodología del Comité hizo que en las cuentas fiscales 2009 se trataran como perdidos para siempre aquellos ingresos tributarios que sólo cayeron por un año y medio como resultado de rebajas impositivas transitorias aplicadas para combatir la crisis. Ahora que las rebajas terminan esa mayor recaudación se suma automáticamente a los ingresos estructurales del fisco, sin que tenga que mediar cambio legal o esfuerzo fiscal alguno.
El terremoto del 27 de febrero no explica la diferencia en el resultado fiscal entre los dos gobiernos. Mejor dicho, no parece explicarla, porque aún no sabemos muy bien ni cuánto ni cuándo gastará el gobierno en reconstrucción.
La segunda implicancia de esta lógica es que los mayores ingresos fruto de las alzas impositivas transitorias recién aprobadas se pueden tratar contablemente como si fuesen a durar para siempre, aunque la mismísima ley diga que caducarán en tres o cuatro años. Así, la administración Piñera podrá financiar gastos permanentes con ingresos transitorios, en contradicción con un principio básico de la prudencia fiscal.
No está en el uso de la nueva metodología, entonces, la explicación de los déficits con que deberá vivir Chile en los próximos cuatro años.
¿Entonces?
Si no se encuentra allí la raíz de la laxitud fiscal del gobierno, ni tampoco en el terremoto, ni en las condiciones fiscales iniciales, ni en el crecimiento o el precio del cobre… ¿dónde está entonces la razón? Acaso la mejor explicación es que no hay una buena explicación -o que las razones no son técnicas, sino de otro orden-.
También surge la duda de por qué el gobierno pronto cumplirá ocho meses y aún no anuncia una meta de balance estructural para el 2010, dejando la política fiscal desanclada.
Y resulta imposible soslayar la pregunta de los muchos miles de millones: la decisión del gobierno de mantener déficits estructurales hasta el 2014 ¿resulta compatible con la promesa de apoyar la competitividad de nuestras exportaciones y a los trabajadores del sector exportador?
Estas preguntas y muchas otras se plantearán en el debate parlamentario que se avecina. Ese debate será el mejor antídoto contra lo que pasó en Estados Unidos y Nueva Zelandia, como lo advierte Frankel: "Los gobiernos de centro-izquierda a menudo tienen que limpiar los estropicios que dejan los gobiernos de centroderecha".
