En los últimos días, la prensa nos ha informado de las discusiones en torno al financiamiento del programa de US$ 15 mil millones de inversiones de Codelco, la mayor productora integrada de cobre del mundo. ¿Qué proporción de ese plan de inversiones se debe financiar con fondos provenientes de depreciaciones, de utilidades retenidas, de ventas de activos, de nuevo endeudamiento y/o de aportes frescos de capital del Estado? El carácter público de esta discusión tiene su origen fundamentalmente en los posibles aportes que deba hacer el Estado chileno y en la forma de financiarlos.
Resulta paradójico que estas discusiones se den ahora, muy poco después que entraran en efecto las reformas en las instituciones de gobierno corporativo de Codelco, que según muchos le permitirían operar con grados similares de libertad y eficiencia que sus congéneres privados. Como se sabe, el modelo económico chileno le asigna al sector privado la tarea de producir bienes y servicios. Por ello, la casi totalidad de las empresas en manos del Estado en septiembre de 1973 fueron privatizadas. Las que no lo fueron -cabe destacar que, de acuerdo a la Constitución Política de Chile, solamente Enap y Codelco deben necesariamente ser estatales- quedaron sujetas a algunas importantes restricciones en sus operaciones, entre ellas, la repartición de dividendos equivalentes al 100% de sus utilidades y, de facto, el congelamiento del monto real del capital. Naturalmente las empresas estatales se han visto también afectadas por los problemas de gobierno corporativo (governance) propios de entes estatales, lúcidamente descritos en la literatura.
Las características y restricciones anteriores explican el menor desarrollo relativo de Codelco y los esfuerzos por permitirle una mayor libertad de operación, además de la autorización -bajo el gobierno de Michelle Bachelet- de retener una proporción de sus utilidades para financiar proyectos específicos.
La mayor libertad de operación, asociada a las nuevas instituciones de gobierno corporativo no puede incluir algunos aspectos claves del financiamiento. Codelco es una empresa pública y como tal sigue pagando altos tributos sobre la renta (17% categoría más tasa especial del 40% establecida por el DL 2.398), además del royalty y un impuesto del 10% sobre sus exportaciones para fines militares (Ley 13.196). Además debe repartir el 100% de sus utilidades como dividendos. Por ello, excepto que el Estado decida hacer aportes de capital especiales, o le permita expresamente reducir los dividendos, Codelco sólo puede invertir la depreciación (acotada), el producto de la venta de activos (que salvo pertenencias mineras, probablemente sean escasos) y los recursos que obtenga vía endeudamiento. Éste, después de décadas de limitada capitalización estatal, se encuentra también bastante acotado.
Dados los inevitables problemas de gestión que tienen las empresas públicas, ¿será conveniente capitalizar a Codelco? ¿No será mejor permitir que limite sus inversiones a lo que puede hacer con endeudamiento, dado el patrimonio existente, y vendiendo los activos (prescindibles) que tiene?
Esta falta de libertad para buscar los montos y las formas óptimas de financiamiento constituye la principal limitante que ha tenido y sigue teniendo Codelco para el pleno aprovechamiento de su potencial. Una empresa privada que tiene un proyecto que le renta más que el costo de su financiamiento, lo ejecuta. Emite acciones y/o se endeuda en forma óptima, con lo que maximiza la rentabilidad del proyecto.
Codelco no puede hacer lo mismo si el tamaño del proyecto en relación a la situación financiera de la empresa requiere de capitalización, que seguramente es el caso de los US$ 15 mil millones. Tiene necesariamente que capitalizarse mediante recursos estatales presupuestados o en base a alguna disposición especial que le permita hacerlo con utilidades retenidas. Es decir, la capitalización de Codelco compite -en una primera instancia- siempre con fondos destinados a fines públicos, como infraestructura, gasto en educación, gasto en salud, etc. y, en la situación presente, reconstrucción. En esta competencia tiene todas las de perder, pero se podría intentar, como segunda instancia, aumentar los impuestos para capitalizar a Codelco. ¿Cree Ud. que esa proposición tiene alguna probabilidad de ser políticamente viable? Y si lo fuera ¿no tardaría tanto en implementarse que la capitalización se haría posiblemente en un momento inoportuno? Más aún, dados los inevitables problemas de gestión que tienen las empresas públicas, ¿será conveniente capitalizar a Codelco? ¿No será mejor permitir que limite sus inversiones a lo que puede hacer con endeudamiento, dado el patrimonio existente, y vendiendo los activos (prescindibles) que tiene?
En resumen, a pesar de su nuevo gobierno corporativo, Codelco sigue dependiendo de las finanzas públicas si es que necesita capitalizarse para financiar sus proyectos de inversión. Es difícil para el gobierno justificar una reducción del gasto social o un aumento tributario para capitalizar a Codelco, pero ésta podría, considerando el esperado precio elevado del cobre, aumentar prudentemente sus niveles de deuda. Además, podría recurrir a la venta de activos (prescindibles), más allá de la liquidación de su participación en la eléctrica E-CL. En particular, podría aumentar su producción de cobre indirectamente por intermedio de asociaciones con terceros que la ley autoriza. Finalmente, la existencia de proyectos muy rentables en Codelco y las dificultades de encontrarles financiamiento, quizás justifiquen repensar la idea de autorizar a Codelco a colocar acciones en el mercado en una proporción minoritaria. Probablemente no haya momento más oportuno para hacerlo que en los próximos meses.
*Instituto de Economía y EH Clio Lab, PUC.
