Cambia, todo cambia
En política pública es importante saber cambiar cuando lo hacen las circunstancias. A veces una política se hace necesaria cuando antes no lo era; y otras veces una que era muy importante en cierta época, deja de serlo. Las realidades económicas cambian, las tecnologías maduran, los países progresan, los mercados evolucionan. Sería muy extraño que las políticas públicas óptimas no evolucionaran. Quizás el mayor desafío de una país es poder implementar esa secuencia de políticas cambiantes, sin que las transiciones sean destructivas y estando arriba de la pelota de la historia.
El DL 600 o Estatuto de la Inversión Extranjera de 1974 fue parte de las políticas del gobierno militar para reparar lo que, a su juicio, era una relación deteriorada del país con los capitales multinacionales. La relación se había dañado, en la visión de las autoridades de la época, fundamentalmente a raíz de las nacionalizaciones del cobre. La postura oficial de entonces era que los capitales internacionales eran un factor decisivo para el proceso de desarrollo chileno y era necesario atraerlos nuevamente. El DL 600 fue un elemento central de esa estrategia.
El DL 600 regula un sistema de contratos entre el inversionista internacional y el Estado de Chile que busca generar compromisos entre las partes. Las obligaciones fundamentales en que incurre el inversionista son de invertir montos significativos en proyectos concretos y por períodos prolongados. A cambio, el Estado de Chile acuerda limitar su discrecionalidad y asumir compromisos de invariabilidad tributaria de largo plazo. El tema de fondo en el DL 600 es que intenta incentivar a las dos partes (Estado y empresa) a comprometerse con los intereses de largo plazo de la contraparte.
Odiseo y las sirenas
En estricto sentido, el DL 600 se parece al famoso mecanismo de Odiseo frente a las sirenas. En ese episodio Odiseo y su tripulación deben pasar frente a unas rocas en que hay unas sirenas con voz melosa que atraen a los marineros y los hacen naufragar en unas rocas. Odiseo quiere escuchar a las sirenas, pero no morir naufragando en las rocas, entonces les ordena a sus marineros taparse los oídos con cera, amarrarlo al mástil e ignorar sus llamados hasta que pasen las rocas. En economía este problema se conoce como "inconsistencia temporal" y el recurso de "atarse al mástil" se conoce como "estratagema de compromiso" (commitment device).
Ésa es la idea detrás del DL 600 y usted va a escuchar a muchos entusiastas defensores de la estratagema. El argumento central es que se usa mucho, de hecho, alrededor de un 70% de la inversión extranjera de los últimos 35 años ha entrado a través de este mecanismo. En esta columna no vamos a disputar técnicamente si es que es demostrable que haya generado efectivamente más inversión de la que habría habido de todos modos. Solamente vamos a insinuar que el hecho de que un mecanismo se use mucho no es demostración de que haya generado un efecto, que haya corrido el margen, que haya motivado la entrada de inversiones que de otro modo no hubieran ocurrido, simplemente demuestra que es conveniente, nada más. No estoy seguro de que exista un paper que pruebe e identifique correctamente que el DL 600 haya generado los efectos que se le atribuyen, y creo que es muy difícil hacerlo. Pero, para efectos del argumento de esta columna, concedamos que sí hubo un efecto… a lo menos durante sus primeras dos décadas.
Corintios 1, 13-11
El problema es que, aunque fuera cierto que el "atarse al mástil" haya sido un mecanismo importante tanto tiempo, también es cierto que durante ese tiempo el país ha cambiado radicalmente. Y una de las cosas que más han cambiado es nuestro prestigio en los mercados internacionales. Lo demuestra la exitosísima colocación de bonos en dólares y en pesos de hace un par de semanas, donde la sensación residual en los mercados fue que querían más. No es cierto que tengamos que seguir haciendo genuflexiones frente al capital multinacional para que haya interés en invertir en el país. Tampoco es cierto que lo que más falta nos hace sean dólares. Lo que necesitamos que nos traiga el sector privado internacional son modelos de educación y capacitación, estándares ambientales y laborales, calidad en el servicio al cliente, sistemas de innovación empresarial y compromiso con la responsabilidad empresarial. Y si a propósito de eso traen además dólares, fantástico. Si a cambio de esas cosas quieren invariabilidad tributaria, perfecto. Ni el Estado de Chile, ni el sector privado de nuestro país tienen las dificultades de financiamiento y las restricciones al crédito que tenían en 1974. Esto ha sido el resultado de un esfuerzo que hemos hecho como país para ganarnos un buen nombre internacional. El DL 600 actual es un resabio de una época en que los mercados internacionales y las democracias occidentales no confiaban en nosotros. Eso ya no es cierto.
"Nos hemos ganado un espacio para la discrecionalidad y eso implica reformar el DL 600. Los contratos que tenemos se deben respetar, por cierto. Pero quizás podemos ponernos más exigentes en los contratos que suscribamos de ahora en adelante".
Nos hemos ganado un espacio para la discrecionalidad y eso implica reformar el DL 600. Los contratos que tenemos se deben respetar, por cierto. Pero quizás podemos ponernos más exigentes en los contratos que suscribamos de ahora en adelante. En Corintios 1, 13-11 se nos dice: "Cuando yo era niño, hablaba como niño, pensaba como niño, razonaba como niño; pero cuando llegué a ser hombre, dejé las cosas de niño".
Nuevo Estatuto de la Inversión Extranjera
Hay muchos temas que deben ser visitados si es que se desea reformar el DL 600 y que son demasiado técnicos para una columna como ésta. Por ejemplo: se deben reconsiderar los límites administrativos de la extensión de beneficios tributarios a "proyectos conexos" bajo este marco normativo (gato por liebre); se deben reconsiderar los beneficios para capitales domiciliados en paraísos tributarios (lobo con piel de oveja); se debe reconsiderar el tratamiento tributario para las ventas de estas inversiones entre extranjeros no domiciliados en Chile (hazte el cordero y te comerán los lobos); y, por cierto, debe seriamente reconsiderar la pertinencia de cosas como el artículo 11 ter. Y seguramente hay otras muchas cosas que cambiar, así que quizás llegó la hora de pensar derechamente en un Nuevo Estatuto para la Inversión Extranjera.
Hay a lo menos tres temas estratégicos que se deben visitar para formar un nuevo estatuto. Son el tipo de cosas que uno hace cuando crece y se desarrolla: exige más de sus socios. Y lo bonito es que ya hay varios inversionistas multinacionales que hacen algo de esto… la idea es premiarlos, que hagan más y que vengan más como ellos.
Primero, las condiciones de invariabilidad tributaria debieran ser mayores si es que hay compromisos ambientales de los inversionistas extranjeros. Me refiero, por cierto, a que vengan a hacer "desarrollo" ambiental y no solo a mitigar los impactos de sus faenas. El mensaje debiera ser: si usted viene a quedarse a Chile por largo tiempo, viene a apostar con nosotros por el desarrollo ambiental o energías renovables o algo por el estilo.
Segundo, las condiciones de invariabilidad tributaria debieran ser mayores si es que hay compromisos de los inversionistas extranjeros con la educación en general y con la capacitación de trabajadores en particular. La idea es que, por ejemplo, estas empresas se comprometan con la transformación de las comunas en que invierten en regiones bilingües y con niveles educativos similares a los de sus países de origen. La idea es que las empresas mismas tengan sistemas de capacitación de primer nivel, y los trabajadores sepan que no van sólo a trabajar sino a aprender, y en que los estándares y competencias que aprendan generen incrementos de productividad en el resto de la economía.
Tercero, las condiciones de invariabilidad tributaria deben ser más generosas para proyectos con un elevado contenido de innovación, de atracción de talento internacional, y de desarrollo tecnológico.
Mientras más compromiso con el desarrollo ambiental, económico, laboral y educativo de nuestro país tengan estas empresas, más larga debiera ser su invariabilidad tributaria. La invariabilidad tributaria debiera ser función de qué es lo que hacen estas empresas, no de cuándo inscribieron un proyecto. En el actual DL 600 no hay nada de esto.
Sugiero a la oposición en el Parlamento considerar adicionar un Nuevo Estatuto para la Inversión Extranjera al acuerdo con el gobierno sobre el royalty minero.
*Universidad de Chile.
