Se ha hablado mucho de la famosa ley de financiamiento de la reconstrucción. Por otro lado, todos sabemos que Chile hubiera podido emitir deuda para financiar sus necesidades, en pesos o en divisas; y además sabemos que, más allá de las estridencias mediáticas, considerando efectos de largo y corto plazo, la propuesta tributaria del gobierno es, en el mejor de los casos, neutra en valor presente de recaudación y probablemente menos que eso. Esto significa una sola cosa: que la famosa ley de financiamiento de la reconstrucción no tiene nada que ver con el financiamiento de la reconstrucción. Así de simple. Y a los que no nos crean, les recomendamos interceptar a su economista neoclásico vecinal y preguntarle por un concepto llamado equivalencia ricardiana: la demostración de que en ausencia de restricciones de crédito lo que importa es cuánto se gasta y no si se financia con deuda o impuestos.
Así que, ¡sorpresa!: todo este tiempo no hemos estado hablando de reconstrucción.
¿Hablemos de reconstrucción? O sea, ¿de economía de la reconstrucción?
Todo shock es distributivo
Un shock de gran envergadura, sea de origen natural, económico o político, no se convierte en un desastre o crisis si no golpea a un sistema vulnerable. El ejemplo más claro es cómo Chile aguanta los líos financieros internacionales. No es que no nos afecten los shocks, nos afectan… pero no se convierten en debacles. Hay países, como el nuestro, en que los shocks financieros duelen; hay otros, como Grecia, en que se convierten en crisis.
Del mismo modo, hay gran heterogeneidad a lo largo de Chile en la capacidad de aguantar el shock del terremoto sin que se convierta en una crisis. Dentro de Chile hay lugares que para efectos del terremoto son "Grecia" y otros que no. Hay "zonas" más vulnerables, "sectores" más vulnerables, "estratos" más vulnerables. El sismo que golpeó con tanta fuerza al territorio centro-sur del país desnudó muchas de estas heterogeneidades.
El país no está en crisis, a pesar del terremoto, de sus secuelas y de la recesión internacional; pero hay sistemas productivos, localidades y áreas que sí lo están. Esas áreas están enfrentando una amenaza a la continuidad de sus procesos de desarrollo, con los riesgos sociales y políticos que ello implica. Esas crisis generan también oportunidades, pero difícilmente se podrán aprovechar sin políticas intencionadas.
Se requiere un plan coordinador
La teoría de los mercados "incompletos" reconoce que en la realidad los hogares y empresas no disponen de todos los instrumentos financieros necesarios. No tienen todos los seguros y créditos que necesitan, usualmente no logran vender sus bienes a futuro y les cuesta mucho contratar a futuro. Es decir, hay mercados importantes que no existen, lo que hace que muchos proyectos que se podrían hacer, no se hacen, porque no disponen de los instrumentos financieros que requieren.
Es por esto que son necesarios mecanismos de coordinación que no son de mercado. El Estado tiene que preocuparse de difundir la información y de generar espacios público-privados de discusión e intercambio de visiones estratégicas. El desarrollo requiere coordinación. Una buena parte la hace el mercado, pero la política pública tiene un rol complementario insustituible.
En lugares y momentos de crisis esa "incompletitud" de mercados se hace más profunda. Sobre todo cuando hay cadenas productivas destruidas o mallas de proveedores de servicios interdependientes colapsadas. El problema de los mercados incompletos justifica, normalmente, la creación de espacios de coordinación estratégica pero, ahora, luego del desastre, esto se torna imprescindible.
La recuperación-reconstrucción se demorará más y será menos inclusiva si no existe un Estado capaz de proveer estos espacios. Será más desigual en ausencia de los recursos necesarios para asegurar financiamiento a quienes normalmente tendrían garantías para responder por los créditos, pero que en la actual situación no pueden demostrar que volverán a tener los clientes que perdieron.
Hay países, como el nuestro, en que los shocks financieros duelen; hay otros, como Grecia, en que se convierten en crisis. Del mismo modo, hay gran heterogeneidad a lo largo de Chile en la capacidad de aguantar el shock del terremoto sin que se convierta en una crisis. Dentro de Chile hay lugares que para efectos del terremoto son "Grecia" y otros que no.
Es bien sabido que los que compiten son los sistemas productivos y no los establecimientos individuales. Cuando colapsa un sistema económico, colapsan todos sus precios "coordinadamente", reflejando su interdependencia. Si no hay nadie que apueste a recuperar el sistema entero, es muy difícil que se recupere. Financiar uno que otro proyecto deja de tener sentido. En cambio, sí tiene sentido financiar una apuesta de recuperación sistémica. Ésa es la labor del Estado.
Toda crisis es potencialmente regresiva
Los grandes empresarios, más diversificados y con mayor capital social, no enfrentan estas restricciones financieras. Se podría decir que para ellos los mercados son más "completos". Más aún, en el marco de la crisis internacional, pueden acceder a tasas de interés particularmente bajas, especialmente en Chile, gracias al bajo riesgo país que hemos construido entre todos. Es decir, en crisis, son los más ricos los que conservan la capacidad de comprar.
Por ello la "libertad del mercado" puede traducirse en mayor concentración de la propiedad urbana en áreas en que muchas viviendas, viviendas-talleres, viviendas-hospedajes y viviendas-tiendas han sido demolidas y sus dueños no tienen cómo reconstruir y reiniciar la producción si sus vecinos y clientes tampoco pueden.
Dejados a las fuerzas del libre mercado "incompletas", o si se prefiere "miopes", en las ciudades desvastadas por el terremoto se derrumban los precios de los terrenos urbanos que proveían la base de sistemas económicos que tomó años desarrollar.
A la descapitalización causada por la destrucción y demolición, se agrega la descapitalización adicional causada por la imposibilidad de "resistir" financieramente las urgencias. Aun cuando sepan que conviene esperar a que los precios se recuperen, como siempre lo hacen, a mediano y largo plazo, se necesitan recursos para reconstruir, trabajar y vivir; y esa urgencia empuja a venderles a quienes no enfrentan estas restricciones. En chileno: los ricos tienen una oportunidad para aprovecharse de los pobres. Las crisis locales generan un espacio para profundizar la desigualdad.
No será posible un desarrollo productivo más competitivo, equitativo, diversificado y sistémicamente fortalecido a la salida de esta crisis si se permite que "masas críticas" de actividades económicas urbanas golpeadas por el desastre se deslicen por una pendiente de descapitalización paralizante y desigualdad creciente.
¿Hablemos de reconstrucción?
Fondos de rescate urbano
Una solución es que el Estado genere "Fondos de Rescate Urbano" (FRU), capaces de detener la espiral y coordinar una reconstrucción-recuperación que ofrezca oportunidades a quienes proveían empleos y servicios fundamentales.
Los FRU valorarían los terrenos y estructuras al precio que tendrán cuando las ciudades más afectadas se recuperen. Se reconocería que los precios actuales son menores a los de largo plazo y que el Estado, no los privados, puede enfrentar esa realidad proveyendo créditos (complementarios a los privados) contra los bienes raíces valorados a precios de futuro. De este modo el Estado proveería los recursos requeridos contra la garantía que no utilizarán los privados: la plusvalía urbana que el propio desarrollo generará, de manera que no tiene por qué "perder plata" o consumir los activos que destine a estos efectos. Incluso se podría diseñar este mecanismo focalizando a los beneficiarios. Lo crucial es que los FRU contengan mecanismos de fomento que acompañen a los pequeños y medianos emprendedores involucrados en la recuperación.
Por ejemplo, si es que nos preocupa la clase media, entonces que estos fondos brinden algún apoyo para resolver las "sucesiones incompletas", tan típicas en los estratos medios y medios bajos (por los costos de regularizar las cuestiones patrimoniales). Se podría dar apoyo legal para regularizar esas posesiones efectivas y poder utilizar las propiedades como base del "leasing con opción de compra" (financial leasing) que el FRU les proveería. El FRU compraría las tierras e instalaciones a los precios de largo plazo y le adelantaría el valor del bien al propietario actual para que lo use como capital para reponer instalaciones y reiniciar la producción. De este modo se le daría la oportunidad de recuperar su actividad y con su esfuerzo, a largo plazo, recuperar su propiedad.
No será posible un desarrollo productivo más competitivo, equitativo, diversificado y sistémicamente fortalecido a la salida de esta crisis si se permite que "masas críticas" de actividades económicas urbanas golpeadas por el desastre se deslicen por una pendiente de descapitalización paralizante y desigualdad creciente.
Un sistema de fondos con mecanismos de fomento de este tipo, permitiría recuperar las actividades y parte importante de las construcciones perdidas. Si además se enmarca en un plan regulador, una estrategia de desarrollo local y una visión urbana de futuro, puede llevarnos mucho más allá de la reconstrucción.
Privatizar o no privatizar… Ésa no es la cuestión
Es fundamental que no se le reduzcan los recursos a Corfo por la vía de deshacerse de una de sus fuentes de fondos más importantes -sus participaciones en empresas de servicios sanitarios- para luego destinarlos a otros fines, que hoy pueden parecer más urgentes, pero no son por ello más importantes que las tareas de largo plazo.
Ojalá que, si se venden esas participaciones, sus recursos se destinen a un fondo Corfo que permita apoyar el renacimiento del tejido productivo en las regiones y ciudades más afectadas por el sismo y sus secuelas. Ésa sería una buena manera de apoyarse en las urgencias para trabajar con sentido de futuro.
La discusión no es sobre privatizar o no privatizar (entre otras cosas porque las empresas sanitarias ya son privadas, con participación minoritaria del Estado a través de Corfo). La discusión es sobre desarrollarse y abordar las tareas estratégicas con convicción, realismo y confianza en el potencial del país.
Para nosotros la propuesta de este artículo es un ejemplo del tipo de políticas que deberían estar debatiéndo en el gobierno y el Parlamento los interesados en diseñar una estrategia de reconstrucción. Esto sería mucho más productivo que seguir discutiendo una ley de financiamiento que no lo es. Desafortunadamente aún no vemos aparecer este debate.
*FACE Universidad de Talca e INAP U. de Chile y FEN Universidad de Chile, respectivamente.
